Gobernanza, gobierno abierto, transparencia y evaluación en la nueva Ley de Régimen Jurídico del Sector Público en España
Por Ricardo Almeida González
Agosto de 2016
Introducción
La Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA), creada en España en 2012 con el objetivo de modernizar el sector público español hacia logros de mayor eficacia y eficiencia, eliminación de duplicidades y simplificación administrativa, se planteó en su programa para 2014 "la aprobación de nuevas leyes administrativas como una de las medidas para racionalizar la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, mejorar la eficiencia en el uso de los recursos públicos y aumentar su productividad".
La propuesta final ha sido una reforma del ordenamiento jurídico traducida en la publicación de dos grandes normas fundamentales relacionadas con las administraciones publicas y sus relaciones "ad extra" y "ad intra". En un texto anterior nos ocupamos del primer caso y del objeto de evaluación a la que la norma hacía referencia: la calidad normativa y principios de buena regulación expresados en el Título VI denominado "Iniciativa legislativa y potestad reglamentaria de las administraciones públicas" de la Ley 39/2015.
En esta ocasión, corresponde hacer el énfasis sobre los conceptos relacionados con la evaluación de políticas públicas que aparecen insertos en el otro producto de la reforma, "ad intra". Nos referimos a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y su Titulo II sobre "Organización y funcionamiento del sector público estatal"
Ley 40/2015. Objeto de la ley y principios generales.
La norma establece y regula en su artículo 1:
"(...) las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, los principios del sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas y de la potestad sancionadora, así como la organización y funcionamiento de la Administración General del Estado y de su sector público institucional para el desarrollo de sus actividades."
Por su parte, el artículo 3 se ocupa de una serie de principios generales que han de respetar todas las Administraciones Públicas en el marco de su actuación y sus relaciones. Se trata de aspectos novedosos en algunos casos, en el ámbito que comentamos - si bien el texto se inicia con la serie de principios constitucionales básicos de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación-:
a) Servicio efectivo a los ciudadanos.
b) Simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos.
c) Participación, objetividad y transparencia de la actuación administrativa.
d)Racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las actividades materiales de gestión.
e) Buena fe, confianza legitima y lealtad institucional.
f) Responsabilidad por la gestión pública.
g) Planificación y dirección por objetivos y control de la gestión y evaluación de los resultados de las políticas públicas.
h) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados.
i) Economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines institucionales.
j) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
k) Cooperación, colaboración y coordinación entre las Administraciones Públicas.
La serie de principios permite comprobar los rasgos de una administración pública para el futuro:
- Identificada con la Gestión para resultados y procesos de rendición de cuentas.
- Estrechamente alineada con los conceptos que desarrolla la gobernanza y sus planteamientos ante la ciudadanía[1] para desembocar en el correspondiente a Gobierno Abierto y los soportes que la caracterizan: transparencia (promoción de la accountability, facilitar información de su actividad y planes previstos), colaboración (incentivar el compromiso, responsabilidad e implicación ciudadana con la administración) y participación (empujar el cumplimiento del derecho ciudadano de participación activa en la conformación de las políticas públicas).
Finalmente, se debe hacer alusión al artículo 4 de la norma, sobre "Principios de intervención de las Administraciones Públicas para el desarrollo de una actividad". En este parágrafo se alude al principio de proporcionalidad que deben aplicar en el ejercicio de sus competencias cuando dispongan medidas que limiten derechos individuales y/o colectivos así como exijan el cumplimiento de determinados requisitos para el desarrollo de una actividad. En este caso, "deberán evaluar periódicamente los efectos y resultados obtenidos".
Ley 40/2015. Título II
Estos primeros artículos de la Ley nos van a permitir trasladarnos a su Título II sobre "Organización y funcionamiento del sector público institucional" (arts. 81 a 139) y cuyas previsiones son las que siguen.
Desde el sometimiento "a los principios de legalidad, eficiencia, estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera así como el principio de transparencia en su gestión" (art. 81.1) y al hecho que todas las Administraciones públicas "deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera..." (art. 81.2), se plantean dos tipos de controles en el sector público estatal ya existente, ambos regulados en el artículo 85:
1) Control de eficacia.
Se inicia desde la creación de la entidad a partir de un Plan de Actuación que habrá de contener la estrategia de su actividad y que habrá de revisarse cada tres años así como un Plan Anual para ser desarrollado en el ejercicio siguiente.
"El control de eficacia...tendrá por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos, de acuerdo con lo establecido en su plan de actuación y sus actualizaciones anuales."
Debe ser ejercido por el Departamento al que se encuentre adscrito la Entidad correspondiente.
2) Control de supervisión continua.
Implica la supervisión de, al menos, aspectos relacionados con el mantenimiento de las circunstancias que justificaron la creación del ente, su sostenibilidad financiera y el estudio de la concurrencia de causas de disolución previstas referentes al incumplimiento de los fines para los que fue creada la entidad o al hecho de que si subsiste, no es este el medio idóneo para el logro de aquellos fines.
Ambos controles, eficacia y supervisión continua, deben ser plasmados en un informe sujeto a procedimiento contradictorio, con el fin de generar conclusiones tendentes a propuestas de mejora, de transformación o de supresión del organismo.[2]
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Por otro lado, el Título II sobre el que comentamos estos detalles, dedica su Capitulo III a los Organismos Públicos Estatales y en su artículo 91 a la creación de los mismos.
La lectura del texto permite visualizar el endurecimiento de la creación de organismos públicos. Desde el anteproyecto de ley de creación son necesarios un informe preceptivo del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y un Plan de Actuación, al que deberán acomodar su actuación los organismos públicos, cuyos contenidos mínimos son los siguientes:
- Razones que justifican la creación e inexistencia de duplicidades.
- Análisis de eficiencia.
- Argumentación de la estructura organizativa y previsión de recursos humanos.
- Estudio económico financiero que acredite suficiencia económica y sostenibilidad futura del organismo.
- Concreción de objetivos a cumplir, indicadores para medirlos y programación estratégica para alcanzarlos.[3]
Además, el Plan de Actuación debe desarrollar para el año siguiente las previsiones recogidas en el Programa de Actuación Plurianual por lo que debe guardar coherencia con éste, ser aprobado en el último trimestre del año por el departamento del que dependa y estar también alineado con las previsiones presupuestarias plurianuales.
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Finalmente, queda por señalar en la Ley al artículo 98, sobre Organismos Autónomos Estatales, por tanto dependientes de la Administración General del Estado y que también están sometidos a dirección estratégica, evaluación de resultados y control de eficacia.
Conclusión
El producto final de la CORA plasmadas entre otros documentos en las nuevas leyes que reforman el ordenamiento jurídico administrativo en España, presentan unas referencias muy identificadas con la gobernanza de las administraciones públicas y los nuevos conceptos de ciudadanía, ambos unidos en un ámbito de transparencia, que como política pública que es, habrá de garantizar su participación así como la mayor legitimidad del sector público ante los ciudadanos. No obstante, se pueden preveer otros avances relacionados con la cooperación entre instituciones o el logro de mayores cotas de eficacia y eficiencia por una mejor gestión de los recursos.
En este punto, la evaluación se antoja fundamental para los marcos político (procesos de toma de decisión y resultados...), administrativo (eficiencia, actividades, pertinencia de medios a fines...) y económico (eficiencia, control de legalidad del uso de los recursos públicos...) que exigen una gestión para resultados producto de la intervención pública y su mejor entendimiento a partir de la descripción de su lógica interna (elaboración de la cadena de resultados). El informe generado por la Comisión lo expresa con claridad[4]:
" La implantación generalizada de métodos de evaluación de la actividad de las AA.PP. enlaza con alguna de las previsiones recogidas en el Proyecto de Ley de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Buen Gobierno, ya que esta norma no sólo plantea la fijación de objetivos concretos, actividades y tiempos previstos para su consecución, sino que también establece que el grado de cumplimiento y resultados deberán ser objeto de evaluación y publicación periódica junto con los indicadores de medida y valoración.
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El diseño de un sistema de control para la gestión de una organización ha de ser coherente con la estrategia y la estructura de ésta. De este modo se podrá garantizar, con una mayor probabilidad, que el funcionamiento y los resultados que se obtienen de las decisiones adoptadas estén relacionados y sean consistentes con los objetivos de la propia organización. Dentro de estos mecanismos de control y seguimiento de la gestión de un ente público, se puede englobar a los indicadores de gestión.
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La implantación de indicadores se sitúa en una perspectiva de cambio en los valores que rigen la forma de actuar de las Administraciones Públicas, introduciendo un elemento de transparencia en la gestión pública. Los indicadores de gestión permiten obtener información cuantitativa y cualitativa sobre el grado de desempeño en la organización, identificar cualquier desviación sobre las líneas de funcionamiento establecidas, y tomar medidas correctivas a tiempo."
...
La implantación de esta metodología requiere la existencia de mecanismos de control automatizados que permitan obtener los datos fuente de los indicadores de forma inmediata, implicando un coste mínimo para la organización objeto de evaluación. (CORA, 2013, pp. 67-68)
Por su parte, la OCDE, en su respuesta al informe anterior, valoró muy positivamente la labor desarrollada y en lo que respecta a sus previsiones de evaluación, se comenta lo siguiente:
La evaluación debe convertirse en un elemento clave para ajustar la reforma con el paso del tiempo. Las diferentes instituciones que están haciendo ejercicios de evaluación...deben trabajar conjuntamente para edificar sobre sus fortalezas y encontrar complementariedades de manera que su trabajo sea útil para dirigir la reforma de la administración pública y desarrollar una cultura de evaluación del conjunto del gobierno que garantice, entre otras cosas, que aquella integre mediciones de corto plazo basadas en resultados dentro de evaluaciones de desempeño de más largo plazo basadas en impacto, que vinculen el desempeño de las reformas con el logro de los resultados estratégicos del gobierno para el país.
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Este ejercicio sentaría las bases para la definición e implementación de un marco integral de conjunto del gobierno que vincule el gasto, el desempeño de los empleados públicos y los resultados de las políticas de manera conjunta dentro de horizontes de planeación a corto, mediano y largo plazo. En línea con buenas prácticas internacionales, este sistema permitiría comunicar transparentemente mediante informes periódicos cómo las actividades del gobierno están logrando resultados estratégicos para España y sus ciudadanos."(OCDE, 2014, pp.10-11)
Son planteamientos, por tanto, que exigen medición, participación ciudadana y valoración del desempeño producido, es decir, evaluaciones de diseño, de gestión, de resultados, de impacto, en donde las herramientas que componen cada una de esas cajas son susceptibles de ser utilizadas con el fin último de legitimar y evidenciar la cadena lógica de razonamiento de las intervenciones públicas y los cambios que conlleven, en un marco general de exigente transparencia de la actividad pública.
En definitiva, parece que nos encontramos en un momento interesante, y propicio, para que se produzca un incremento de la cultura de la evaluación en el seno de las Administraciones Públicas y su gestión, aprovechando unas reformas que nos impregnan a todos.
[1] El concepto de gobernanza "designa a las normas, procesos y comportamientos...desde el punto de vista de la apertura, la participación, la responsabilidad, la eficacia y la coherencia" refiriéndose concretamente "a la manera en que las cosas podrían y deberían hacerse. El objetivo es abrir el proceso de decisión política para dotarlo de unos mayores niveles de integración y responsabilidad, un mejor uso de sus poderes debería permitir...una conexión más directa con sus ciudadanos y dar lugar a unas políticas más efectivas...Esto significa que el modelo lineal consistente en decidir las políticas desde arriba debe ser sustituido por un círculo virtuoso basado en la interacción, en las redes existentes y en una participación a todos los niveles, desde la definición de las políticas hasta su aplicación."[Y su evaluación participativa] (Libro Blanco de la Gobernanza Europea, p. 8)
[2] "Este sistema, que sigue las mejores prácticas del derecho comparado, permitirá evaluar de forma continua, la pervivencia de las razones que justificaron la creación de cada entidad y su sostenibilidad futura" (Ley 40/2015, Preámbulo)
[3] "Asimismo se incluirán las consecuencias asociadas al grado de cumplimiento de los objetivos establecidos y, en particular, su vinculación con la evaluación de la gestión del personal directivo en el caso de incumplimiento. A tal efecto, el reparto del complemento de productividad o concepto equivalente se realizará teniendo en cuenta el grado de cumplimiento de los objetivos establecidos en el plan de creación y en los anuales".
[4] Por su interés se aporta cita extendida.