Los organismos de control: mecanismo disciplinante o herramienta de evaluación? El caso de la Ciudad de Buenos Aires. 

Por Nuria García Wolff y Fernando Santiago 

12/4/2016

 

El proceso de cambio que se dio en la Argentina en los años 90 habilitó una reforma constitucional a nivel nacional que dio lugar, entre otras, a la discusión respecto a los modelos de control de las políticas públicas, sus instituciones, sus marcos normativos, etc. De ese período surge, a nivel nacional, un sistema de control integral que combina el control externo e interno y que, para éste último, rompe la tradición de los tribunales de cuenta y desarrolla un modelo de Auditoría General, con dependencia del parlamento pero con autonomía presupuestaria y operativa.

 

La Ciudad de Buenos Aires reproduce ese esquema al momento de institucionalizarse como Ciudad Autónoma en 1996 incorporando en su flamante Constitución a la Auditoría General como órgano de control externo.

Este cambio de paradigma implicó también una modificación en las características de dichos organismos, sus atribuciones y en los modos de entender y desarrollar sus funciones.  Es lo que puede presentarse como el pasaje de un modelo de control tradicional a otro “moderno”. Su novedad radica, entre otros aspectos, en la incorporación de criterios que superan la comprobación normativa y financiera para abordar preocupaciones ligadas a la eficiencia, la eficacia y la calidad de las políticas públicas.

 

Actualmente las políticas, proyectos y todo tipo de intervención pública, están sometidas a exigencias de mejora tanto en términos de eficacia y eficiencia como de transparencia y rendición de cuentas. Principalmente porque se percibe que ya no es suficiente que las organizaciones públicas se ajusten a la legalidad para dar por satisfechas las expectativas sociales, sino que su relevancia viene dada por el logro de una mejora apreciable en los aspectos específicos de su intervención, por ejemplo, en las condiciones de vida de la gente. En este sentido, la valoración de las actividades de la gestión por parte de organismos de  control ya no resulta una función extraña sino que se emparenta con estos nuevos modos de ejercer sus funciones.

 

Un aspecto a considerar en el caso específico de la Ciudad de Buenos Aires es la ausencia de agencias u otros mecanismos que hayan institucionalizado la actividad de evaluación. Allí, a partir de su autonomía y la aprobación de su propia Constitución se formalizó un sistema de control integrado e integral pero no así un sistema de evaluación; contándose algunas experiencias puntuales en ese sentido como la Unidad de Monitoreo y Evaluación del Ministerio de Desarrollo Social y actualmente la Gerencia Operativa de  Gestión Estratégica de Políticas Sociales.

 

El sistema de control de la Ciudad, que contiene a la AGCBA, ha distribuido tareas entre sus componentes otorgando a ésta no sólo la potestad de hacer el seguimiento de la ejecución del presupuesto y el cumplimiento normativo sino también “realizar en las jurisdicciones, entidades bajo su control, y unidades ejecutoras, … las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones” (AGCBA, Responsabilidad primaria. Ley 70. Art. 136). Es decir que le otorga formalmente la atribución de emitir juicios valorativos sobre dichas intervenciones.

 

Desde nuestra perspectiva, entendemos esas valoraciones como “la actividad técnica y política, programada y sistematizada, cuyo fin es analizar los resultados de las políticas gubernamentales en base a juicios fundamentados (…) cuyo propósito es brindar información para la planificación y las decisiones políticas” (García Puente, J. 2005). 

 

Los organismos de control, entonces, han tenido un desarrollo institucional reciente, al menos en términos formales de institucionalización, que las ponen un paso adelante de los de evaluación. Esta ventaja comparativa, como así también las funciones que les han sido asignadas, que incluyen explícitamente la evaluación de políticas y programas, compromete a los organismos de control en el desafío de ofrecer miradas no sólo acotadas a la fiscalización sino aquellas que incorporen valoraciones de otro tipo, más complejas y abarcativas con su consiguiente desafío técnico y metodológico.

 

No vamos a profundizar aquí sobre el tema pero la acción de evaluar supone, desde nuestra perspectiva, colaborar y brindar aportes al menos, en tres niveles: el nivel sistémico; el nivel estratégico y el nivel operativo. Esto significa, en primer lugar, que debe favorecer los mecanismos sistémicos de rendición de cuentas y transparencia; fortaleciendo con su actividad la división de  poderes y el rol del parlamento como control del desarrollo de las políticas, y facilitando también el acceso a la información por parte de la sociedad.

 

Supone también, en el nivel estratégico, que provea información y análisis de procesos de largo alcance que colaboren en la toma de decisiones estratégicas respecto a diversas cuestiones, ya sea el uso de los recursos, la mejora de los procesos de gestión o el logro de los objetivos.

 

Finalmente, en el nivel operativo, debe colaborar también en la mejora de aspectos prácticos de la gestión cotidiana. Para ello debe observar de manera clara el grado y los modos de evolución de las actividades en desarrollo de la organización con respecto a lo planificado a fin de facilitar la redefinición de actividades o procesos; la introducción de modificaciones en el diseño o ejecución, en caso de ser necesarias, y orientar decisiones sobre el trabajo en curso.

 

Volviendo al nudo del artículo, la AGCBA ha venido desarrollando proyectos de auditoría pero su familiaridad con la evaluación es clara en cuanto ambas actividades refieren a la emisión de un juicio crítico sobre una determinada situación, basados en ciertos elementos comunes como la recopilación sistemática de información; la utilización de técnicas de análisis propias de las ciencias sociales como así también herramientas de otras ciencias. Debe contarse además su vocación por ser de utilidad para los gestores, responsables políticos, o técnicos, como así también la intención de informar a distintos agentes de la sociedad.

 

Estos elementos constituyen un aporte esencial para la generación de una cultura de la evaluación y el control  que mejore la rendición de cuentas y, por tanto, aumente la transparencia; y son también un valor fundamental como modo de mejorar el desempeño de las instituciones públicas y a la vez aumentar la legitimidad social de sus intervenciones.

 

La auditoría como instancia de evaluación.

El cambio en los modos de entender los sistemas de control; las atribuciones y funciones de los organismos, que mencionamos al comenzar, han generado una modificación en las expectativas sociales acerca de lo que los organismos de control pueden y deben hacer. En ese sentido, decíamos que puede notarse el pasaje desde una perspectiva de control que denominamos “tradicional” hacia una moderna. La primera, caracterizada por una acepción y unas prácticas que ciñen a los organismos que operan desde esa perspectiva a la fiscalización normativa; dicho en otros términos, los limitan a  la comprobación de cumplimiento legal y financiero.

 

 La segunda perspectiva, propone un modelo de mirada más compleja e integral. Este modelo trasciende al anterior por cuanto entiende que las expectativas y exigencias sociales actuales sobre las actividades del Estado son cada vez mayores; y ya no es suficiente con que las organizaciones públicas hagan lo que normativamente tienen establecido para satisfacer lo que la sociedad espera de ellas sino, que es cada vez más relevante, mostrar cuáles han sido sus resultados; sus impactos, sus efectos sociales, ambientales, etc. Los proyectos y políticas, aún bien administrados y ajustados a la legalidad, perderían su relevancia si no lograran una mejora apreciable en los aspectos específicos de su intervención, ya sea en los logros del desarrollo, en las condiciones de vida de la gente o en el despliegue de políticas de mayor calidad; pero también si no contribuyeran a mejorar la gobernabilidad, profundizar la democracia y aumentar la transparencia, la participación social y las posibilidades de control social sobre su desarrollo.

 

Este cambio tiene una de sus expresiones en la Ciudad de Buenos Aires con la creación de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires como referencia de ese modelo. Ello se expresa en dos aspectos sustanciales: el que refiere a su estructuración, por su particular diseño institucional tanto en la organización y conformación de sus autoridades como en la conformación de las áreas sustantivas de control.y el que refiere a los aspectos eminentemente técnicos donde se incorpora la interdisciplina como enfoque metodológico

 

 Respecto al primer aspecto, la particularidad del diseño institucional de la AGCBA, debe mencionarse, además de su vinculación con el parlamento, que se deja de lado la autoridad unipersonal para pasar al modelo colegiado ya descripto cuyo rasgo distintivo es la representación proporcional de los bloques legislativos. En lo referido específicamente a las áreas operativas de control, se organizan en Direcciones Generales que reproducen la organización ministerial. Es decir que cada dirección que ejerce el control sustantivo, se corresponde con una unidad ministerial del gobierno de la Ciudad. Esto implica la necesidad de un abordaje especializado de las políticas, con profesionales que entienden específicamente sobre las áreas y los temas en los que intervienen complementando los abordajes tradicionales ligados al derecho y las finanzas.

Esto trae aparejado el tercer aspecto que nos interesa mencionar que es la incorporación de la interdisciplina como modo de abordaje metodológico mediante la ya mencionada incorporación de profesionales de diversas disciplinas en los equipos técnicos.

 

La incorporación efectiva de miradas multi e interdisciplinarias significó reconocer a las políticas como parte de un sistema complejo que, para su cabal entendimiento, requieren un enfoque que conjugue diferentes ciencias con sus particularidades cognoscitivas y metodológicas. La interdisciplinariedad, entendida como el encuentro y la cooperación entre dos o más disciplinas, cada una de ellas contribuyendo (a nivel teórico o de análisis empírico) con sus esquemas conceptuales propios, su manera de definir los problemas y sus métodos de análisis. Constituyendo un aporte fundamental para la comprensión y análisis de las políticas públicas en sus aspectos complejos, comprendiendo que para la mejora de las políticas es necesario superar la visión que valora solamente el cumplimiento normativo y se limita a su visión fiscalizadora y punitiva.

Este enfoque ofrece la oportunidad de enfatizar en la mejora de las políticas; de aportar al control pero, más aún, al análisis de los resultados, los impactos y la calidad de las políticas.

 

Los aportes de la AGCBA para la mejora de las políticas públicas.

La modificación de los modos de entender la actividad de control; el novedoso diseño institucional  y la articulación de metodologías de diversas disciplinas que ya hemos descripto constituyen el marco que posibilitó los aportes de la AGCBA a la mejora de las políticas públicas, pues han sido los elementos que facilitaron esta perspectiva evaluadora.

Los aportes a la mejora de las políticas públicas que la AGCBA ha realizado, los hemos identificados asociados a los tres niveles que mencionamos anteriormente:

 

-         Aportes a nivel sistémico.

-         Aportes a nivel estratégico.

-         Informes a nivel operativo.

 

Aportes a nivel sistémico

Puede sostenerse que la propia actividad de la AGCBA como organismo de control tiene, de por sí, un significativo aporte sistémico por cuanto constituye una de las garantías institucionales para la rendición de cuentas y la transparencia.

Además de ello, en su articulación con el Poder Legislativo, se constituye en su brazo técnico de valoración de las políticas y en un componente que refuerza la división de poderes. Los legisladores de la Ciudad cuentan anualmente con una centena de informes que dimensionan los logros alcanzados por las políticas y programas y pueden de esa forma valorar sus aciertos o sus falencias. En el mismo sentido, la difusión pública de los informes constituye una herramienta para que los ciudadanos valoren la acción de sus gobiernos y puedan tomar decisiones informadas, por ejemplo, al momento de votar.

Otros aspectos que pueden considerarse como aportes del nivel sistémico son:

 

-        Colabora con la generación de una cultura de la evaluación y rendición de cuentas. La producción de información sistemática; la elaboración de informes rigurosos y regulares accesibles a públicos con responsabilidades diversas, ya sea en la toma de decisiones (gestores), el control (ámbito legislativo), o la ciudadanía contribuye a la generación de una cultura de la evaluación y, por consiguiente, otorga legitimidad social a las políticas.

 

-        Potencia la evaluación / control como política pública específica. La importancia del desarrollo regular de evaluaciones está sustentado, básicamente, en el análisis de los resultados e impactos de las políticas. Y parte de la valoración lograda puede reconocerse en su incorporación en proyectos y programas específicos o en los avances en su institucionalización. Pero hay otro aspecto que no debemos perder de vista y es el hecho de que, además de favorecer el desarollo de una cultura de la evaluación, tiene otro impacto de largo plazo como es el fortalecimiento de la evaluación como política pública específica. El despliegue de esta capacidad  requiere pensar la evaluación, no solamente, en relación con otras políticas sino también como una actividad con desarrollos y desafíos específicos.

 

-        Incentiva los procesos de evaluación propia de los organismos. La elaboración de informes con características propias de la evaluación de políticas, así como los intercambios entre equipos de la AGCBA y de los organismos responsables de la gestión han generado, en estos últimos y el algunas ocasiones, el interés por desarrollar procesos propios de evaluación más o menos institucionalizados. A partir de la información elaborada e indicadores generados compartidos con dichos equipos de trabajo se han continuado algunas experiencias propias de análisis y valoración de sus propias acciones. Si bien no pueden soslayarse sus limitaciones tampoco debe desconocerse su potencialidad.

 

-        Contribuye al aumento de las capacidades institucionales del Estado y la administración. Las actividades evaluadoras de la AGCBA, sus valoraciones y análisis constituyen recursos de plena producción estatal;  elaborados desde el ámbito público, con equipos propios de la burocracia de la Ciudad de Buenos Aires, y constituyen un saber acumulativo entre evaluadores y gestores que puede facilitar el aprendizaje y la mejora de las políticas en el mediano y largo plazo. Estos procesos de acumulación institucional colaboran en el fortalecimiento de las capacidades institucionales del sector público de un modo claramente superior a las que pueden brindar procesos de evaluación contratados en el ámbito privado cuya presencia, específica y puntual, ha demostrado fuertes limitaciones en este sentido.

 

Aportes a nivel estratégico

-        Aportes a la coherencia entre programas. Un aspecto valorado para el desarrollo de las políticas públicas es la coherencia entre programas que se dirigen a un grupo o problema específico. Esto significa lograr que los objetivos y líneas de acción se orienten en un mismo sentido para maximizar sus efectos y no colisionen disminuyéndolos. La identificación de esa falta de coherencia que disminuye los resultados de una política es uno de los aportes valiosos de la intervención de la AGCBA. Un ejemplo que sirve para graficar esta situación se presentaba en las políticas tercera edad del Ministerio de Desarrollo Social de la Ciudad de Buenos Aires. Para ese grupo social está sumamente extendida la idea de que la soledad y el aislamiento son unas de las principales causas de enfermedad por lo cual son numerosas las acciones tendientes a fortalecer sus redes familiares y sociales como modo de disminuir dicho riesgo.

 

La Ciudad de Buenos Aires ha desarrollado, para dicha población, diversas iniciativas, como el Programa Centros de Día para la Tercera Edad, por ejemplo, que propone actividades de vinculación y sociabilidad alineado con ese objetivo general de evitar el aislamiento. De manera simultánea ha desarrollado el Programa de Subsidios Alternativos a la Institucionalización destinado a financiar gastos de alojamiento de las personas mayores. En este caso el programa financia el gasto total de alojamiento de personas que viven solas pero,  en el caso de que conviva con otra persona, paga sólo una parte proporcional.

Vemos aquí cómo, mientras el primer caso incentiva la interacción con otras personas el segundo “castiga” la convivencia, no importa si con familiares o allegados, e “invita” a vivir sólo para obtener el mayor monto del subsidio generando una política que no se alinea en u sólo sentido sino que ve limitada su alcance por esa falta coherencia que generar incentivos enfrentados.

 

-        Elaboración de diagnósticos, líneas de base, población potencial de programas. El proceso de planificación de las políticas, incluso el de su reformulación,  requiere contar con información confiable que permita tomar decisiones con la mayor certeza. Este aspecto es una falencia recurrente en la Ciudad de Buenos Aires donde es común que buena parte de los  programas  implementados no cuenten con datos fehacientes de diagnóstico que den cuenta de la relevancia de la situación a resolver por parte de algún programa. Esta falencia de diseño conspira contra cualquier tipo de evaluación que pretenda contrastar el resultado alcanzado con la magnitud del problema y con la expectativa de resolución planteada. En muchos casos, el cálculo de la población potencial alcanzada por un problema y posible de ser incorpora a un programa puede resultar un aporte sustancial para la gestión por cuanto permite valorizar en qué medida una política resuelve o no un problema y también porque permite ajustar el diseño y el alcance de la política a partir de un mejor diagnóstico.

 

-        Sistematización de información agregada. Otra de los aportes que pueden mencionarse es la elaboración de series de información agregada referida a los resultados y alcances de las intervenciones. La gestión, muchas veces a partir de los cambios gubernamentales o de equipos, desconoce información  de series prolongadas resultando esta sistematización de potencial utilidad.

 

-        Construcción de indicadores. En el mismo sentido debe entenderse la construcción de indicadores de diverso tipo. La nómina de indicadores utilizados por la gestión suele dar cuenta de la cantidad de población cubierta por los programas dejando de lado indicadores que puedan ofrecer resultados más ricos para la evaluación de la gestión. En ese sentido, la elaboración de indicadores diversos (cobertura territorial o poblacional de las intervenciones  u otros que permitan ver eficacia y eficiencia), es un aporte potencialmente valioso.

 

-        Identificación y medición de impactos y  efectos no previstos por algunas políticas y programas. En el mismo sentido que el punto anterior, debe mencionarse como un aporte estimable la posibilidad de hallar y valorar efectos no previstos. Los programas en general suelen privilegiar la mirada en los resltados concretos de su actuación pero pueden perder de vista efectos inesperados (deseados o no) que vale la pena conocer.

 

Aportes a nivel operativo.

Los puntos mencionados constituyen aportes concretos y directos para quienes deben tomar decisiones respecto a la ejecución de los programas pero también para quienes operan y gestionan cotidianamente. En ese nivel es posible también identificar aportes que permitan la mejora; entre ellos se pueden identificar los siguientes

 

-        Identificación de desajustes o incumplimientos normativos. Los cambios en la dinámica social como así también en las prácticas que desarrollan quienes administran y gestionan una política o programa han generado en ocasiones que los normas, manuales de procedimientos o los mismos modos de operar de los funcionarios queden desajustados respecto a la necesidad o problema que les dio origen. A partir de las observaciones apuntadas en los informes de Auditoría es posible dar lugar a “ajustes” en esos aspectos en tanto se identifica su desactualización o incumplimiento en desmedro de los fines u objetivos últimos de las políticas públicas.

 

Uno de los casos típicos se da en los programas relacionados con la atención de población vulnerable. Sabemos que dicha categoría supera en complejidad a la idea de pobreza pues incorpora para definirla, atributos que van más allá del monto de un ingreso monetario. Sin embargo al momento de pasar de la definición de la población a su selección, se recurre al criterio del ingreso momentario como indicador único de vulnerabilidad.

 

-        Identificación de  falencias en la provisión de insumos para la gestión. Un aspecto relevante para analizar lo que hacen las políticas públicas y cómo lo hacen es la identificación de las deficiencias en la provisión de recursos e insumos para la gestión, tanto en la propia etapa de “hechura de las políticas” como en su planificación.  Nos referimos aquí a la existencia de recursos humanos pero también a la adecuación de sus capacidades y aptitudes para las necesidades específicas de la acción. A los bienes de capital y de uso indispensables en cantidad, calidad y momento; al hecho de contar con los espacios físicos de trabajo adecuados y sin deficiencias;a la existencia de vinculaciones institucionales e interorganizacionales que faciliten la operatoria, etc.

En ese sentido, ha resultado sumamente relevante la acción de la AGCBA para la identificación de estas falencias que en ocasiones resultan demandas históricas de los equipos de trabajo que encuentran su reflejo en una instancia que les da cierta legitimidad.

 

Conclusión

La Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires verifica, desde hace más de una década, el uso correcto, en términos normativos, de los recursos aplicados a las políticas públicas. Pero no se ha limitado a ello; con el advenimiento de nuevas perspectivas de control y demandas sociales cada vez más exigentes, ha venido desarrollando modelos de análisis estrechamente emparentados con las metodologías de evaluación que pueden dar cuenta no sólo del uso correcto de los recursos sino también de los logros de su aplicación; de su eficacia y su eficiencia; de  sus resultados y sus impactos.

Este camino está lleno de tensiones y problemas; por la herencia recibida de modelos de control tradicional que pone límites a miradas valorativas; por las disputas acerca de las incumbencias entre profesionales provenientes de las ciencias más ortodoxas y aquellos que se incorporaron recientemente a las instituciones del control. Por el modelo institucional adoptado que todavía sigue teniendo que justificar su pertinencia ante los detractores que siguen pregonando las virtudes de modelos que, además de valorar, pueden imponer sanciones.

 

Pese a ello y a las limitaciones y tensiones existentes, los aportes concretos y aquellos potenciales que aún resta alcanzar, por parte de la AGCBA a la mejora de las políticas públicas son notorios. Tanto en el nivel que definimos como sistémico, aportando a la transparencia y la rendición de cuentas; como en aquel estratégico que colabora en la mejor toma de decisiones y reformulación de políticas; como en el nivel operativo donde se resuelven buena parte de las preocupaciones cotidianas de los ciudadanos. En todos ellos se consolidan aprendizajes para los distintos actores de la administración pública.

 

Los logros y fortalezas alcanzados, si bien valiosos, dejan aún quedan desafíos por cumplir. La AGCBA como organismo reciente de una Ciudad autónoma joven, es parte del complejo proceso de construcción institucional que ha generado nuevas instituciones que van ajustando sus roles y funciones. En ese marco, la búsqueda de los diseños institucionales más adecuados; y de las herramientas, metodologías y técnicas que optimicen la labor de los organismos de control para que sean capaces de favorecer la mejora de las políticas públicas, son una obligación indispensable.

Las tareas hasta aquí desarrolladas, consolidadas en informes de auditoría, contribuyen al proceso de evaluación de las políticas públicas, en tanto ofrecen información sobre la gestión operativa, colaboran en la toma de decisiones estratégicas y favorecen el aumento de la transparencia al facilitar el acceso a la información por parte de los distintos actores de la sociedad.

 

Hasta tanto la Ciudad cuente con agencias de evaluación institucionalizadas, los ministerios tengan áreas formales de evaluación y mientras la AGCBA mantenga la atribución de evaluar las políticas y programas, es indispensable intensificar su rol evaluador que forma parte de sus responsabilidades primarias porque su aporte en ese sentido ya se ha mostrado significativo. Para ello, son requisitos insoslayables fortalecer la interdisciplina; consolidar la rigurosidad técnica de sus profesionales y avanzar en procesos participativos que aumenten su legitimidad social.